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公共品简介_公共品个人资料_公共品微博

2018-10-09 01:09:22 科学百科 阅读 30 次

简介/公共品 编辑

公共品指一种商品,其效用不可分割地影响整个公众,而不管其中任何个人是否愿意消费。例如,一项根除天花的保健措施对所有人都起了保护作用,而决不只是那些付钱接种疫苗的人。而私人品,如面包,如果被一个人消费,就不可能被另外的人消费。

由公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务称之为公共品。公共品具有不可分割性、非竞争性和非排他性。

性质/公共品 编辑

非竞争性
非竞争性有两方面含义:(1)边际成本为零。这里所述的边际成本是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本,例如增加一个电视观众并不会导致发射成本的增加。(2)边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。如国防、外交、立法、司法和政府的公安、环保、工商行政管理以及从事行政管理的各部门所提供的公共产品都是属于这一类,不会因该时期增加或减少了一些人口享受而变化。此类产品增加消费者不会减少任何一个消费者的消费量,增加消费者不增加该产品的成本耗费。它在消费上没有竞争性,属于利益共享的产品。

非排他性
非排他性是指某些产品投入消费领域,任何人都不能独占专用,而且要想将其他人排斥在该产品的消费之外,不允许他享受该产品的利益,是不可能的,所有者如果一定要这样办,则要付出高昂的费用,因而是不合算的,所以不能阻止任何人享受这类产品。例如:环境保护中,清除了空气、噪音等污染,为人们带来了享受新鲜空气和安静环境,如果要排斥这一区域的某人享受新鲜空气和安静的环境是不可能的,在技术上讲具有非排他性。

非分割性
另外,纯公共产品还具有非分割性,它的消费是在保持其完整性的前提下,由众多的消费者共同享用的。如交通警察给人们带来的安全利益是不可分割的。可见,具有非竞争性、非排他性而且不能分割的纯公共产品具有公共消费的性质,即在消费这类产品时,消费者只能共享,消费者也可以不受影响的共享,而不能排斥任何人享用。管理以及从事行政管理的各部门所提供的公共产品都是属于这一类。纯公共产品不仅包括物质产品,同时还包括各种公共服务。所以有时把公共产品与劳务联在一起来看,除可供公共消费的物质产品外,政府为市场提供的服务包括政府的行政和事业方面的服务也是公共产品,这就是说,广义的公共产品既包括物质方面的公共产品,又包括精神方面的公共产品。

分类/公共品 编辑

公共品按照性质可以分为纯公共品和准公共品,其中准公共品又分为倶乐部产品、公共资源、混合品和公共中间品。按照受益范围的大小,又分为全球性公共品、全国性公共品和地方性公共品,其中地方性公共品包括省级公共品、市级公共品、县级公共品、乡级公共品、村级公共品以及社级公共品。按照实物形态又可分为有形公共品和无形公共品。

主要特征/公共品 编辑

1)公共品是社会正常存在与发展所必需的、具有社会性的物品或服务,换言之,尽管是由政府提供但不具有社会性的物品或服务不能算是公共品,一个极端的例子就是在计划经济下,由政府建立的国有企业提供的衣帽鞋袜等,因为不具有社会性,因此不能归于公共品。此外,这里所讲的社会性是一个历史的、动态的、不断发展变化的范畴,它的发展变化受经济、政治、社会、历史、文化、传统、自然等诸多因素的影响。比如教育、医疗、养老,在人类社会很长一段时间里都属于由私人自己负责提供的私人品,但随着经济、社会、政治等诸方面的发展,在今天它在很大程度上已衍化为具有社会性的公共品或准公共品,而必须主要由政府负责组织提供。
  
2)公共品是个人无力独自提供(无论他是否自愿),而必须由社会最具权威和影响力的公共机构 (如国家或政府)负责组织提供的具有社会性的物品或服务。这里所讲的公共品“由社会最具权威和影响力的公共机构(如国家或政府)负责组织提供”,但并不意味着由它们“全包”,也不意味私人完全不能提供,只是私人无力独自提供罢了。在现实生活中我们可以看到许多由政府和私人共同提供的公共品,即人们常说的准公共品,如我国的“希望工程”、“光彩扶贫”,如公路、桥梁、港口等基础设施建设,如政府对私立学校的资助等等。
  
3)政府对公共品的提供范围、程度以及提供方式,是历史的、不断发展变化的,而不是凝固的、永世不变的。具体到一个国家政府对公共品的提供范围、程度以及提供方式之所以不同于另一个国家,则是经济、政治、社会、历史、文化、传统、自然等多因素共同影响的结果。比如,同是西方发达国家,法国的国有企业之所以比美国多,法国甚至实行计划指导下的市场经济,这就与法国的国家主义历史传统和社会主义思潮影响较大有很大关系。北欧三国之所以实行比其他西方国家更高的福利制度,就与这些国家社会民主思潮深入人心和社会民主党长期执政分不开。

定义的质疑/公共品 编辑

在关于什么是公共品的定义上,西方主流学派的认识是,所谓公共品是指在消费上具有非竞争性和非排他性的这样一类物品或服务。但本文却从理论和实践两方面对此提出了质疑,认为该定义在理论上存在较大的缺陷,在实践上又与实践相背离。因此,在分析人类发展史的基础上,我们提出了新的公共品的定义―――公共品是指社会正常存在与发展所必需的,而个人又无力独自提供(无论他是否自愿),而必须由社会最具权威和影响力的公共机构(如国家或政府)负责组织提供的具有社会性的物品或服务。

对西方主流学派的公共品定义的质疑
在关于什么是公共品的定义上,西方主流学派的认识是,所谓公共品是指在消费上具有非竞争性和非排他性的这样一类物品或服务。所谓非竞争性是指对某一物品或服务,张三消费了但并不同时影响或减少李四对此的消费,比如国防,他们在消费上并不具有我消费了你就不能消费的特征,这就使这类物品和服务与比萨饼、耐克鞋等具有我消费了你就不能消费的竞争性特征的产品和服务不同。结果,这一特征使得这类消费上具有非竞争性的物品或服务一经提供,那么,再新增一个消费者的边际费用为零,因而价格亦为零,这样一来以价格为灵敏的调节器的市场机制对这类物品或服务的资源配置、生产、交换便告失灵。

所谓非排他性是指对某一物品或服务,我消费时并不同时排斥你消费,或者即使是能排斥,但排斥的成本或代价太高以致得不偿失,亦比如国防,你就很难将一个假定不愿为此纳税或缴费的中国公民驱出出中国境外。然而我们知道,市场机制只能在消费具有排斥性的条件下才能正常发生作用,在不存在可排斥性的条件下,人们就会从自己私利最大化的角度出发"搭便车"揩油,因为即使不为此纳税或缴费也能享用这一"天上掉下的免费的馅饼",那么谁还会那么傻冒地去充当纳税或缴费的"冤大头"呢?这样一来,市场机制在这类物品或服务的提供上又失灵了。但这类物品或服务又是人类社会存在与发展须臾不可离的,因此这类物品或服务便成为政府利用税收和预算这一特殊资源配置方式来提供的公共品。这一观点是1954年萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》一文中首先提出的,他认为满足了收益时的非排他性和消费时的非竞争性两个特点的物品和服务就是公共品。此观点一经提出便风靡世界,成为西方关于公共品的经典定义一直沿用至今。后来西方经济学家和财政学家根据这个经典定义又把社会生活中的所有物品和服务分为三大类,完全满足上述条件的叫做纯公共品;部分满足上述条件的叫混合产品(混合产品还可细分为俱乐部产品和拥挤性公共品);完全不满足上述条件的叫做私人产品。

对于供给方式,纯公共品他们认为应该由各级政府来提供,并且又根据其受益范围的大小,把公共品划分为不同的层级,全国范围受益的公共品由中央政府提供,如国防、外交等,地区范围受益的公共品由各级地方政府提供,如教育、治安、消防等。对于混合公共品则应该由政府和私人联合提供,如交通、通讯等。对于私人产品则应该完全通过市场机制来提供。

中国传统的经济学、财政学理论是没有公共品概念的。改革开放打开国门西学东渐后,我国财政学界也基本上全盘接受了上述观点。但我们在经过学习和实践观察之后,发现西方的这一经典定义存在一些与客观事实不太吻合值得质疑之处,有些恐怕是带根本性的问题。

供给机制/公共品 编辑

公共品供给机制是从供给主体和运行机理的角度抽象出的公共品供给模式。马斯格锐夫与萨缪尔森都认为,由于公共品具有消费的非排他性和非竞争性,私人供给必定存在效率或福利损失,因此,必须由政府供给。而此后的文献研究则表明了私人在提供灯塔、教育(海伊和埃利,1988)、法律与秩序(安德森和希尔,1979)、基础设施(贝托,1990)、农业科研(马耶夫斯基,1989)以及其他公共品(考恩,1988;伍尔德里奇,1970)方面的潜在力量.罗森也指出,美国国内的民事纠纷除了诉诸法庭,每年有4万多件由私人公司解决;大面积的私家花园在一定程度上起到了公园的作用.埃莉诺·奥斯特罗姆在对大城市地区的警察服务进行了详细的实证分析之后,发现,“在公共经济中,不只有政府(霍布斯)和市场(斯密)两种秩序”。之后,奥尔森首次对公共品自愿供给理论进行了开创性的分析,而伯格斯汤姆·布鲁梅和瓦里安则探讨了不同程度财富再分配对个人捐赠的不同影响,他们对自愿捐赠非合作一般模型的分析堪称公共品自愿供给分析的经典。

樊丽明在博士后报告中,对公共品的政府供给、市场供给和自愿供给机制进行了详细分析,认为,公共品市场供给机制是营利组织根据市场需求,以营利为目的、以收费方式补偿支出的机制;政府供给机制则是在市场进行资源配置基础上进行,以公平为目的、以税收和公共收费为主要筹资手段,属“第二层次”的机制;而自愿供给机制是在市场、政府机制发生作用的基础上进行资源配置的,以利他为目的、以捐赠为主要方式,属“第三层次”的机制。

而且,公共品的供给机制并非一成不变。弗雷德·S·麦克切斯尼[11]发现,19世纪中期以前,美国的消防服务一直主要由私人自愿提供,之后才开始转由地方政府提供。科斯追溯了英国灯塔系统的历史及其演变,注意到在17世纪时私人开始建立灯塔并收取费用,到1820年,四分之三强的灯塔是由私人建造的。之后英国议会通过法令把英国所有的灯塔授予领港公会。19世纪的教育、图书馆、警察等主要是私人的职责,而在20世纪这些项目越来越多地转为政府的公共职能。20世纪80年代以后,回归私人部门的趋势又开始明显,城市居民集合起来,雇用清洁工保持街道清洁,有的社区甚至请私人公司提供消防服务。可见,公共品供给的三种机制作用的领域(边界)在不同时间因条件的变化而变动。

影响因素/公共品 编辑

公共品供给机制的作用边界受诸多因素的影响,公共品自身性质、技术条件、政府职能理念、公平效率标准、政府政策倾向、需求状况和私人资本规模的不同,可能导致不同的供给方式。

(一)公共品的性质特征———选择供给机制的前提
公共品自身的性质特征是决定公共品供给机制的最基本因素。如前所述,公共品的基本特征是消费的非排他性和非竞争性,但是,这仅是从与私人品相对比的角度而言,并不意味着所有的公共品都是完全地非排他和非竞争,也不意味着所有公共品都具有程度相同的非排他性和非竞争性。事实上,不仅不同公共品的非排他和非竞争性质不同,而且各自非排他和非竞争的程度都有所不同。这样一来,不同性质特征组合的公共品就决定了不同供给机制的选择。具体有以下几种情形:

第一,具有完全的非竞争性和非排他性(纯公共品),比如国防。对于纯公共品而言,由于具有完全地消费非排他性,从需求方看,作为“经济人”的消费者具有隐瞒真实需求偏好的可能,都期望成为“免费搭车”者,不能提供市场活动必需的有效信息;从供给方看,排他不可能,从而向谁收费、如何收费、收多少费都成为难题,价格机制难以发生作用,因而市场不能保证公共品的符合帕累托效率的供给,市场供给不足。由于纯公共品具有消费的非竞争性,即边际成本为零,生产者为了争取利润最大化,不可能按照边际成本定价,而按照高于边际成本的水平定价,则必然供给量不足,降低消费者福利水平。因此,在纯公共品供给方面,存在“市场失灵”,由政府供给是有效的。

第二,具有非竞争性,但排他成本较高,比如无线电视。此类准公共品非常类似于纯公共品,具体的消费者很难明确,从而难以将“免费搭车”者排除;消费者在消费时不存在竞争关系,私人供给必会造成福利或效率损失。因而,政府供给往往是此类公共品的有效选择。

第三,具有非竞争性,但排他成本较低(俱乐部产品),比如有线电视。对于此类准公共品而言,尽管消费者彼此之间消费互不影响,但由于可以比较容易地将未付费者排除在消费群体之外,价格机制能较好地发挥资源配置信号作用,收费筹资成为可能,从而可以吸引私人部门的进入。因而,对于此类公共品,政府供给与私人供给均可采用。

第四,具有竞争性,同时有非排他性(或排他成本较高)(公共池塘资源产品),比如城市道路。此类准公共品的消费者之间彼此互相影响,特别是在达到拥挤点以后,竞争关系更是明显,但由于排他成不可能或成本高,从而不能(或很难)将未付费者排除在外,价格机制难以适用。因而,私人供给不可能,而由政府供给便是一个不错的选择。第五,具有竞争性,同时排他成本较低,比如高等教育。此类准公共品在性质上更加接近于私人品,消费者之间存在竞争关系,同时又可以比较容易地实现排他,收费或接受捐赠成为其经常采用的筹资方式。因而,私人供给是最常采用的方式,政府有时为实现特定目标也会参与供给。

(二)技术进步———改变公共品的性质特征(非排他属性)
实际上,公共品的非排他和非竞争性质属于两个不同层面的问题。公共品的排他性与否以及排他程度的高低,涉及的是一个成本问题而不是一个逻辑问题,其可行或者不可行依赖于执行成本的相对高低[13],而排他执行成本最终则取决于技术水平。公共品的竞争性与否以及竞争程度状况则直接取决于消费者的数量,属非技术因素。因而,技术进步可以通过降低公共品的排他成本以影响非排他属性,从而改变公共品的性质特征,进而影响公共品供给机制的选择。

第一,技术进步使得区分消费者付费与否成为可能,从而直接改变了某些公共品的属性,使其由非排他状态变为排他状态。譬如,在有线电视技术发明以前,电视信号都是通过电磁波的形式向消费者传送,消费者对电视信号的消费既是非竞争的,也是非排他的,此时的电视信号是纯公共品,几乎全部由政府提供,私人供给的情况很少甚至没有。但是,随着科学的不断发展,有线电视技术、加密技术开始出现,电视信号不能排他的问题得到有效解决,那些不愿付费的消费者将会很容易地被排除在有线电视的消费之外,而由私人投资兴办的电视台也开始涌现。

第二,技术进步使得准确计量成为可能,从而大大降低了公共品的排他成本。准确计量技术的落后使得公共品的排他成本较高,容易产生过度消费甚至浪费现象,导致“公地悲剧”。技术水平的不断进步改变了这种状况,可分割、可计量的技术使得消费者对公共品的消费量一目了然,由此便可根据消费量对消费者征收使用费,从而为私人资本参与这些行业或领域公共品的供给提供可能。比如,在没有采用水表(洁净水和污水)、电表、气表、热表等计量工具之前,水、电、气、热这些生活必需品由消费者免费消费或平均承担成本,浪费现象严重,私人投资难以取得利润。而采用科学计量工具之后,每个消费者的使用量均可明确核算,对其收取的使用费使得弥补供给成本成为可能,因此,这些行业对私人资本的吸引力越来越大。

第三,技术进步可以改变某些公共品产业的性质,使公共品的生产过程可以垂直或水平分解,而且进入门槛不断降低,从而为私人资本进入提供可能。技术进步对整个公共品产业都具有自然垄断性的状况提出了挑战,整个产业链条不再具有完全相同的自然垄断性质,其中某些业务完全可以进行竞争,而且进入竞争的门槛越来越低。比如,在程控交换机技术没有发明之前,电话通信整个行业都具有一定的自然垄断性,此时经常采取的办法是由政府统一经营,私人资本禁止涉入;程控交换机技术以及IP技术的产生使得通信网络和通信服务得以分离,通信网络由于仍具有自然垄断的特点而仍需政府独家经营,通信服务却已具备了进行竞争的条件,从而私人资本开始大量进入此领域并展开充分的竞争。

(三)政府职能理念———决定政府活动范围
若将整个社会简单地划分为公共领域和私人领域,那么公共品是公共领域的核心问题,政府的活动应主要集中在公共领域,但不同的政府职能理念却决定了政府在公共领域活动的范围以及介入的程度。历史地考察,政府职能理念的变迁主要经历了三个阶段。

第一,“斯密”政府。在早期自由资本主义阶段,政府的活动范围十分有限,且必须以促进私人资本发展为核心,仅仅承担“夜警”的角色,其主要职责被明确规定为提供国防、维持社会秩序以及必要的基础设施等三项公共品。而与之相对的私人部门的活动领域却十分广泛,“看不见的手”不仅向全社会提供大量的私人品,而且,还在一定程度上承担着部分公共品供给的任务。斯密曾指出,私人供给公路、桥梁、运河等公共品,应坚持利于商业发展和费用适度原则,即“只能在商业需要它们的地方兴建,因而只能在宜于兴建的地方兴建。此外,建造的费用,建造的堂皇与华丽规模,也必须与该商业的负担能力相称,就是说,必须适度。”

第二,“凯恩斯”政府。20世纪30年代的大危机打破了传统古典经济学的市场无所不能的完美幻觉,使人们普遍意识到市场制度的缺陷。凯恩斯提出应抛弃自由放任的自由主义,充分发挥“看得见的手”的作用,实行政府干预经济以刺激社会需求,由此,政府对经济生活的干预逐渐增多并达到高潮。其结果便是公共品的政府供给方式成为主导,由政府供给的公共品在范围、种类、数量以及质量等方面都比以前有所提高,不仅如此,政府还介入私人领域,直接参与一些私人品的供给。

第三,“哈耶克”政府。从凯恩斯的国家干预论被提出,哈耶克就对其展开强烈批评,但两人的激烈论战却被当时凯恩斯主义的盛行所掩盖。20世纪 70年代以后经济的持续“滞胀”又使人们开始反思凯恩斯主义,重新审视哈耶克的自由主义思想。哈耶克强调应重回“古典”,重视市场的“自生自发”秩序,限制政府过多干预经济。而正是在哈耶克思想的影响下,20世纪80年代开始西方资本主义国家纷纷展开私有化与放松管制浪潮。许多涉及公共品行业的国有企业和自然垄断行业纷纷对私人资本开放,公共品的私人供给情形逐渐增多。

(四)公平与效率———选择供给机制的标准
公平与效率是任何时期公共品供给机制选择的都应坚持的两大标准,而且事实上,政府职能理念变迁的每一个阶段都蕴涵着公平与效率的权衡与选择。一般来说,政府供给更看中公平而忽视效率,而私人供给则更强调效率。因此,不同时期对公平与效率的不同侧重必然导致不同公共品供给方式的选择。比如,欧洲的运河桥或水闸。在自由资本主义时期,人们笃信市场制度的完美无缺,强调私人部门的效率,限制政府作为,坚持只要市场能发挥作用的地方就不需要政府参与。因此,那时欧洲的许多运河桥或水闸由私人供给而不是政府供给,其主要理由便是私人部门相对政府部门的效率要高。而二战结束后,许多欧洲国家的社会民主党上台执政,他们强调社会公平,认为各个收入阶层包括低收入者都具有获得公共品的权利,并保证最低的公共品消费水平。因此他们将运河桥或水闸之类的基础设施行业公共品收归国有,由政府供给。但20世纪80年代以来,因缺乏竞争和管理缺陷,政府供给的公共品效率较低,造成宏观税负上升,政府支出规模扩大, 财政赤字增加,政府债台高筑,反过来进一步加重纳税人负担。因此,保守党上台执政后纷纷进行私有化改革,又将许多基础设施类公共品行业放给私人经营管理,重回私人供给的轨道。

又如社会保障。建立社会保障的初衷是为了实现公平,特别是保护那些在市场竞争中处于不利或弱势地位的群体,供给主体主要为政府。但随着社会保障覆盖范围的扩大和保障层次的提高,由政府单一供给已逐渐显出诸多的矛盾与缺陷,主要表现为宏观税负水平的提高以及保障的低效率。因此,为了提高效率水平,目前世界各国都在力求改变完全由政府单一供给的现状,将国家保障、企业补充保障以及个人保障结合起来,使个人承担部分社会任务,从而充分加强个人对风险防备的责任。

(五)政府政策倾向———私人供给的前提与保障
第一,管制政策。由于事关全体公民的利益,政府一般都对公共品行业进行严格的管制,此时被管制行业由政府独家供给,私人供给决无可能。但政府管制往往会产生低效率、甚至是无效率的局面,资源浪费、官员寻租的现象时有发生。放松管制为公共品私人供给提供了前提和可能,私人资本逐渐进入那些所需投资规模较小、能够实现排他或部分排他的公共品行业。

第二,税收政策。政府对私人部门和非营利组织的税收政策是影响其发展和供给公共品规模的重要因素。显然,政府对私人部门供给公共品给予税收减免等优惠政策,会提高其供给能力,增加激励,可以提高私人供给份额。反之亦然。

第三,政府购买与捐赠政策。20世纪70年代以后,美国非营利组织供给公共品的规模扩大得益于政府购买和捐赠。随着政府职能的扩张,尤其是联邦政府实施的医疗保险、地方政府实施的低收入者的医疗补助、贫困救济、食品券等社会保障职能的扩展,为了避免政府直接供给(或生产)的低效率和政府机构的扩大,与私有化相并行的另一种选择便是政府提供资金,委托非营利组织供给(或生产),双方形成契约关系,既避开了非营利组织自身筹资不足的难题,也保证了不同非营利组织之间的竞争,高效使用政府资金,又有利于稳定和增加就业,一举多得。为了体现对非营利组织供给公共品的支持, 政府也给予非营利组织一定的捐赠。

(六)需求规模及其偏好的多样性———私人供给的空间
人们对不同类别公共品的需求偏好是有差异的,因而供给方式也不宜一概而论。人们对国防、外交、法律、行政管理、基础设施、城市公共卫生、公共安全等的需求尽管存在差异,但共性大于差异,政府提供可以发挥“规模效益”的长处,可以降低管理成本,效率更高。而对医疗服务、病人护理院甚至教育等,人们要求相对多样化,基本的要求可能相近,进一步的要求则是“对症下药”的个性服务。这既使政府统一供给显现出不足,也为私人供给创造了可能的空间。私人提供一些服务项目可以“量体裁衣”,更能满足消费者的不同需求。用美国前总统里根的话说,“这种战略(即私人供给服务)确保生产消费者需要而不是政府官僚所需要的服务”。

中国现状/公共品 编辑

中国的公共品供给制度变迁

中国现行的公共品供给制度是从计划经济体制沿袭下来的。新中国建立后,按照经典作家的“大工厂”理论,建立了计划经济体制。在资源配置的横向制度安排上实行政府及其公共部门集权,纵向制度安排上实行中央政府集权。政府特别是在中央政府几乎成了全社会唯一的资源配置主体,承担着包括各种公共品在内的几乎所有物品的供给职责,私人部门和市场机制不仅被完全排斥在公共品资源配置领域以外,而且私人部门的资源配置职能也由政府及其公共部门垄断行使。由于政府垄断替代了市场竞争、中央政府替代了地方政府、公共部门替代了私人部门,使得经济系统中缺乏应有的动力机制和约束机制,资源配置和利用效率低下,私人品与公共品均十分短缺。从根本上讲,政府及其公共部门垄断配置的制度安排的高成本与低收益,是中国寻求制度变迁的原动因。改革开放以来的资源配置制度变迁,总体上是沿着区分市场选择与政府选择、公共部门与私人部门、公共品与私人品、公共品的生产与提供的思路,向着“多一些市场调节”与“少一些政府直接调节”、“多一些地方政府配置”与“少一些中央政府配置”、“多一些竞争”与“少一些垄断”、“多一些私人部门”与“少一些公共部门”的方向渐进式推进的。

配置制度变迁,取得的主要成效:(1)逐步确立了市场在资源配置中的基础性地位。在经济活动逐步由“政府主导型”向“市场主导型”转变、资源配置主体逐步由“公共部门主导型”向“私人部门主导型”转变以及由此而引起的公共财政资源约束下,各级政府逐步从竞争性产业部门和私人品生产的“越位”领域退出,转向填补长期欠账的各类社会公益性事业以及基础设施等公共品提供的“缺位”领域。就是说,政府与市场以及公共部门与私人部门在资源配置中的职责与活动范围已经有了大体的界定。(2)在分税制制度创新下,政府间的公共品资源配置职能已逐渐分开。目前,各级政府大体上能够在划定的公共品配置事权以及由此所决定的各级政府的公共财政支出责任、税权税源、非税收入、政府间转移支付项目和数量的前提下,各司其职,自求平衡,各自确定其公共品提供的数量、结构与质量。就是说,各级政府以及所属的公共部门在公共资源配置以及公共品提供中的职责与活动范围也已经有了大体的界定。(3)公共品的生产与提供在政府采购制度的推行下,也已开始分开。公共品生产市场由过去的政府及其公共部门独家垄断生产经营,开始有选择地向私人部门开放,公共品市场中公与私、公与公以及私与私众多生产厂商之间的竞争格局已初露端倪。与此同时,随着中国加入WTO以及由此所带来的中国经济国际化进程的加快,公共事业以及基础设施等许多公共品生产领域,必须逐步向国际市场开放的问题已迫在眉睫。事实上,近几年中国政府也已经按照国际惯例和WTO的有关条款,加快了国际资本进入中国公共品生产领域的法律修改、立法和完善的步伐,同时,清理、废除和修改了一大批与公共品生产有关的行政法规以及行政审批制度。可以预计,在未来的几年内,外国的企业以及企业集团大规模地进入中国的公共品生产市场,并与中国的公、私企业激烈竞争的格局就会形成。

毫无疑问,公共品供给制度的渐进式变迁,已经取得了明显的成效。

中国公共品供给制度的主要缺陷

当然,我们也应清醒地看到,几十年的计划经济体制积淀的弊端并不能而且事实上也没有完全被清除,规范、有序的市场经济体制的建立也并非一日之功,在市场功能不能有效发挥与政府职能转变滞后的条件下,中国公共品供给制度依然存在许多缺陷。

1.市场准入壁垒
在中国,承担公共品生产职能的主要是各级各类国有企事业机构,私人部门和外国资本因严格的政府管制和行政审批制度不能进入公共品生产市场。以行政审批为例,根据人民网2001年1月5日报道,目前重庆市政府各部门共有1216项许可审批项,其他地方政府的行政审批项目也大都在1000多种左右,如果算上国家级审批项目,数字无疑会更大。从中央到地方以及地方各级的行政审批制度,几乎覆盖了全国性与地方性各种公共品的生产、分配与消费,而且其主要功能是保护公共品生产领域里的国有企业和事业单位,阻止私人部门和外国资本的进入。一方面,随着中国经济的发展和居民生活水平的不断提高,社会对公共品的需求数量与质量不断提高,单靠公共财政资源难以满足;另一方面,因市场准入壁垒,使得大量的民间资本又不能进入公共品生产领域。

2.产权结构单一
公共品生产准入的制度壁垒,不仅造成了资源在公共品与私人品之间、公共部门与私人部门之间以及各自内部难以自由流动和优化组合,而且因民间资本和外国资本难以进入公共品生产领域,导致公共品生产领域的产权过于集中于政府及其公共部门手里,产权结构单一、僵化,竞争机制难以形成。从存量产权看,中国的电力、石油、天然气、电话、供水、运输、金融、保险、高等教育、医疗卫生、城市公共基础设施和其他公益性事业等生产提供具有公共品或准公共品性质的部门,其产权主要是由年复一年的政府财政投资形成的。从增量产权看,虽然近年来政府放松了一些公共品的生产规制,允许新企业进入,但是这也并未从根本上改变公共品生产领域中产权单一的市场结构。其原因在于:一是新加入的企业和事业单位,不少是采取对原有垄断性行业的分拆重组而成的,而这些行业又大都属于国有独资或国家控股行业,分拆的结果并不能改变单一的国有产权结构;二是在引入竞争后,虽有新的非国有企业进入,但至少在最初一段时间内,原有企业仍占据几乎全部市场,而其余的市场则由少数或多数的新进入者瓜分。垄断利益和行政权力的结合导致了极强的垄断势力,而且中国的公共品生产垄断又大都属于垂直一体化垄断,可竞争的环节和具有“自然垄断”性质的环节,都掌握在垄断部门手中。虽然在竞争性环节引入了新的进入者,但原有的垄断部门仍可凭借独占的垄断权力(指自然垄断环节),使竞争对手常常处于非公平的地位。在这样的市场结构下,与新企业相比,支配市场的原有国有企业在竞争方面不仅具有压倒性的先动优势,如产品差异优势、成本优势、信息优势和策略优势等,而且还可凭借这种先动优势采用价格手段或非价格手段排挤新进入企业,使得有效竞争无法实现。

3.组织制度缺陷
中国公共品生产的组织制度缺陷主要表现在两个方面:一是在公共部门与私人部门的结构上,私人部门在公共品生产领域中的企事业单位不仅数量少、规模小,而且在资金、技术、人才以及财政税收政策等方面也无法与公共部门相比,难以形成公私中外平等竞争的市场格局。二是公共部门中的企事业单位又是按照 “条块”分割分属原则设置的,在同一个地区或城市里往往有多个职能相同、产权分别归属于不同级次的政府公共品生产单位,资源难以合理流动,整体优势得不到发挥。以医院为例,从总体上来看,中国的医疗资源是十分短缺的,而稀缺的医疗资源又主要集中在公立大医院,基层服务的卫生资源严重不足,私立医院更是“沧海一粟”。在公立大医院垄断医疗市场的条件下,大多数公立医院不可能形成真正的自我约束和自我激励机制,因此也就缺乏根据市场和社会需求调整供给的主动性和自觉性,出现医疗卫生资源利用效率不高、医疗费用上涨过快、医疗服务需求受到明显抑制等问题也就不足为怪了。据统计,全国医院医生的日均诊疗人次、日负担住院人次、病床使用率均呈下降趋势,与此同时,1978——1997年,全国职工医疗费用却从27亿元增长到773亿元,增长了28倍,给国家、用人单位和职工造成很大压力和负担。

4.生产与提供、直接生产与间接生产不分
公共品以政府提供为主,但并不等于非要以政府生产为主不可。实际上,除了少数涉及国家整体利益和国家安全的纯公共品需要由政府直接生产外,大量的公共品都可采用公开招标和投标的契约方式,交给私人生产,然后由政府采购,或者干脆由政府使用公共资金在商品市场上直接进行购买。在美国,大到数亿美元军火,小到几美元的办公用品,都是通过私人生产、政府采购机制实现的,美国联邦、州和地方三级政府每年要采购1万多种、上万亿美元的物品和服务,占GDP 的18%左右,而中国的政府采购支出额占GDP的比例还不足1%。即使需要由政府直接生产的公共品,也可按照公共品的具体属性和构成,区分出应该由政府直接生产的部分与间接生产的部分,把间接生产的部分交给私人部门和市场。如社会治安安全是一种比较典型的纯公共品,居民消费的公共安全在他们之间是不能分割的,但安全生产所需要的要素却是可分割的,也就是说,公共安全实际上是警察、警车、通讯、监狱等共同作用的结果。在市场经济发达国家里,不仅警车、通讯、监狱等可以交给私人生产、政府采购,而且就连警察也大都是由“私人生产”(私立高等学校培养)、政府购买的。在中国公共品的生产制度安排中,各类公共品一般都是由政府直接生产的,私人部门和市场机制不能在其发挥应有的效率职能。

5.政府间的公共品生产资源配置不合理
中国的政府间公共品生产资源配置格局是从计划经济体制沿袭下来的。改革开放以来的渐进式改革特别是1994年的分税制制度创新,虽然使中央政府集事权、财权与财力于一体,集私人品资源配置与公共品资源配置于一身的集权过度的矛盾有所缓解,但是,从总体上来看,中国现行的政府间公共品生产资源配置中依然存在着各级政府的公共品配置范围和公共财政支出责任划分不清、以及由此所决定的政府间税权、税源、税收和非税收入的分配结构不合理,政府间财政转移支付制度不规范和不完善等问题。问题的核心不在于中央政府该不该集权或地方政府该不该分权,而在于“集”什么与“分”什么以及集权与分权的度,并没有以法律形式加以明确界定,其主要矛盾依然是中央政府集权过度,地方政府在地方性公共品生产与提供中的职责难以有效履行。

中国公共品供给的制度性缺陷,所带来的直接后果是资源配置的低效率和公共福利损失。(1)公共部门凭借其垄断地位获取垄断租金,损害社会公共福利。公共品由公共部门垄断生产,使得垄断行业作为市场上某类公共品的唯一供给者,控制了该物品的供给市场,据此它可以通过降低或限制产量来提高价格,或者降低公共品质量以相对提高公共品价格,从而获得超额垄断利润。这种超额垄断利润不需要公共品的生产者付出更大的努力或从事更多的生产就可以获得,这种“垄断租金”是不劳而获的利润。与此相反,广大消费者却要蒙受垄断市场上产品品种单一、价格奇高的莫大社会福利损失。鲜明的例子是:20世纪90年代后期以来,中国各竞争性行业一轮接一轮地展开了激烈的价格战,就在竞争性商品价格不断下降,竞争性产业利润大幅度萎缩,部分企业濒临破产倒闭的同时,而中国的铁路、邮政、民航、电力、保险、石油、大学、大医院等全国性垄断部门生产提供的公共品的价格却不降反升,自来水、煤气、供暖、公交等地方或城市垄断的服务价格也在上升。(2)寻租行为猖獗,腐败现象蔓延,效率损失严重。一个公共品生产行业,因政府特许或因自然垄断等因素获得垄断地位后,它们就会千方百计地阻止潜在的竞争者进入,固守既得的超额垄断利润。然而,政府管制并不是免费提供的,政府管制的需求者必须向供给者(政府官员)支付“价格”,比如为能够提供管制的政党或政治家提供活动经费、竞选经费,为其当选或重新当选组织选票,该产业或该职业集团在进行了上述各种选择的成本收益比较后,必然选择净收益最大者。很显然,如果这种寻租活动所得到的收益大于其成本,那么,寻租者就会将有限的资源花费在说服官员和立法机构,以赢得有利的规则等非生产性活动之上,而不是用于生产商品和服务,从而造成效率损失。而政府“经济人”为了自身利益的最大化,也就会千方百计地扩张其“权力垄断”,如扩大审批范围,有意识地繁琐审批手续、模糊审批程序时限、降低政府管制的透明度等,以此设置租金,催生腐败交易,获取不当利益。有的经济学家断言:如果把大部分管制取消,中国国民生产总值可以提高30%,腐败减少50%,并呼吁要像戒毒一样戒掉政府管制。

结论与政策建议/公共品 编辑

1.中国公共品供给制度的主要缺陷是政府及其公共部门的过度垄断
由此带来的直接后果是政府及其公共部门规模过大、公共财政负担过重、公共经济活动中的交易费用过高、公共资源配置和利用效率过低,并由此造成社会公共福利水平的下降。

2.公共品是属于集体拥有、共同消费的物品
但是,具有完全的非竞争性和非排他性的萨缪尔森“灯塔”性纯公共品,在现实经济生活中是极其少见的,大部分公共品都属于兼有公共品和私人品两种经济属性的混合品,因而具有程度不同的竞争性和排他性。不同的公共品不仅在“公共”程度上存在极大差异,而且其存在形态也各不相同。国防、行政管理、法律秩序、基础教育、公共防疫等公共品,其“公共”程度较强;除此之外的公共品则大都属于混合品或“俱乐部物品”。在存在形态上,有些公共品是有形的,而有些则是无形的;在功能上,有些属于消费性公共品,有些则属于要素性公共品或中间性公共品,如新发明、公共信息、天气预报、人力资源开发和培训等;在受益范围上,除了少数全国性公共品以外,大部分公共品则属于地方性公共品。

3.从公共品的内涵与外延看,单一的政府机制或市场机制以及单一的公共部门或私人部门,在公共品供给过程中均存在失灵问题,有效率的制度安排或选择应当是政府与市场复合调节、公共部门与私人部门混合生产其制度选择的一般逻辑是:公共品特别是混合品的资源配置,首先应由市场调节和私人部门生产;在市场和私人部门配置失灵时,由政府及其公共部门来补充。就是说,公共品供给制度安排应立足于政府与市场以及公共部门与私人部门的职能互补,而不是相互替代。

4.放松政府规制,构建公共品供给的竞争机制
在区分公共品的生产与提供、政府直接生产与间接生产的基础上,通过改革政府行政审批制度和政府管制制度,有序地向民间资本和外国资本开放公共品供给市场,把政府直接生产公共品的职责限制在最低范围内,以有助于提高公共品供给效率和社会公众的福利水平,同时也有助于克服公共资源配置和使用过程中的政府腐败。

5.公共品供给的竞争机制有多种可供选择的方式
从20世纪70年代末西方国家政府职能市场化的成功经验看,主要的竞争方式是:(1)“公”与“公,竞争,包括客户竞争和内部市场。前者旨在打破垄断性的公共资源集中配置、划片服务及客户分割,实行公共品供给的分散化,给公共品的消费者(纳税人)以自由选择的权利,迫使公共部门为赢得”客户“而不得不展开竞争;内部市场机制的核心措施在于引入新的内部核算机制和价格机制,推动公共部门内部的竞争。(2)”公“与”私“竞争,包括合同出租和市场检验。前者又称合同承包、竞争招标,指的是政府确定某种公共品的供给数量和质量标准,对外承包给私营企业或非盈利机构,中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共品,政府用财政拨款购买承包商生产的公共品。后者是指通过对政府内部和外部的公共品承担者进行成本效益比较以检验公共资金配置和使用的效率的过程。市场检验的功能在于:通过把政府内部承担的公共品供给职责的对外向竞争者的开放,充分发挥市场竞争的激励、效率和结构优化等功能,实现公共资源(税收)配置和利用的最大价值。(3)公共服务小规模化或适度规模化。这主要是为了给公共品的消费者提供更多的”用脚投票“——自由选择公共品的生产商或供应商的机会。在精简政府、限权政府、有效政府等理念逐渐成为各国共识的当代,要使公众多一个选择即多一个机构,就必须收缩政府活动的范围,缩小政府规模。小到何程度?公共选择学派给出了四个标准:便于控制、利于提高效率、政治代表性和体现地方自治。